裁判观点：本院认为，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”之规定，“连续”状态是指违法行为人连续实施同一种违法行为，基于同一个违法故意，连续实施了数个独立的行政违法行为，这些违法行为触犯的是同一个行政处罚法的禁止性法律规范。由于违法行为人多次实施多个独立的行政违法行为，多次违法行为之间即处于“连续”状态，对于这种违法行为追诉时效的计算，应从其最后一个违法行为实施完毕时计算。具体到本案，刘金尧、何某等人的笔录、众康门诊部账本、体格检查表等证据相互印证，众康门诊部自2009年9月1日起，多次未经许可违法开展健康体检至2015年11月，从众康门诊部违法开展健康体检行为终了之日2015年11月起计算处罚期限至唐某2016年1月4日向监察机关举报之日，显然未超出2年的处罚期限。众康门诊部主张“2009年的违法行为已超过处罚期限”，没有法律依据，本院不予采纳。
编者点评：本案裁判观点与广州铁路中级人民法院裁判观点相反。参见链接：广铁中院：未经许可从事学校用餐配送，罚没逾6千多万元因处罚时效问题被撤销！实践中，对“连续”违法行为认定的难点，在于前后两个违法行为之间相差多少时间之内才能算为连续？1天？1周？半个月？1个月？3个月？半年？1年？2年？现行法律恰恰少了具体的规定，导致出现理解和执行上的偏差。如果立法上能规定，同一违法行为人发生同一种违法行为，前后相差不超过1年的，即认定为违法行为的“连续”，即可终结此争议！
上诉人（原审原告）：刘金尧，男，1966年1月19日出生，汉族，住广东省中山市，系众康门诊部的法定代表人。被上诉人（原审被告）：中山市卫生健康局，住所地广东省中山市东区博爱七路6号，统一社会信用代码114420000901992862。上诉人刘金尧因与被上诉人中山市卫生健康局（以下简称市卫健局）卫计行政处罚纠纷一案，不服广东省中山市第一人民法院（2019）粤2071行初565号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年8月1日公开开庭审理了本案，上诉人刘金尧的委托代理人李锐杭、被上诉人市卫健局的法定代表人雷继敏、委托代理人肖伟到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原审法院查明:2014年6月25日，刘金尧与唐某签订了一份资产委托经营合同。合同约定自2014年7月1日起，刘金尧将中山市南朗镇众康门诊部（以下简称南朗镇众康门诊部）的管理权交给唐某，由其自主经营、自负盈亏，全权管理该门诊部的人事、财务以及日常运作，每个月向刘金尧支付一定的收益。原中山市卫计和计划生育局（以下简称原市卫计局）经过调查，并对刘金尧、唐某两人进行询问，并制作询问笔录。在笔录中，该两人确认刘金尧没有与唐某签署聘用合同、劳动合同或协议，亦没有以工资或其他福利的形式向唐某支付报酬，也没有为其购买各类保险。2015年11月6日，南朗镇众康门诊部经营者刘金尧与唐某签订了解除经营合同协议，解除委托经营关系。唐某经营南朗镇众康门诊部期间共向刘金尧支付了360000元。2016年1月11日，原市卫计局收到中山市纪委信访室转办的《唐某举报中山市南朗镇卫生监督所失职渎职》，载明唐某举报南朗镇众康门诊部超范围经营体检中心和X光机操作员无证上岗而中山市南朗镇卫生监督所不受理。后原市卫计局工作人员对南朗镇众康门诊部进行调查，在调查过程中发现南朗镇众康门诊部涉嫌出借《医疗机构执业许可证》及超范围开展健康体检，原市卫计局于2016年1月15日受理该案。2017年5月17日，原市卫计局对刘金尧作出中卫监罚字[2016]008A号行政处罚决定书，认定2014年7月1日至2015年11月5日期间，南朗镇众康门诊部经营者刘金尧以营利为目的，将《医疗机构执业许可证》出借给唐某，非法所得360000元。南朗镇众康门诊部自2009年9月1日到2014年6月30日、2014年12月16日到2015年11月5日期间，未经卫生计生行政部门许可擅自对建纶电器工业（中山）有限公司等企业的员工开展健康体检，累计收入为11775元。决定对刘金尧处以没收非法所得360000元，并处8000元罚款，合计罚没款368000元，吊销《医疗机构执业许可证》。后因南朗镇众康门诊部被注销，其主体资格已灭失，《医疗机构执业许可证》已自动失效。刘金尧不服，向广东省卫生和计划生育委员会（以下简称省卫计委）申请行政复议。省卫计委受理后，于2017年8月14日作出粤卫行复[2017]51号行政复议决定，决定维持原市卫计局作出的中卫监罚字[2016]008A号行政处罚决定。刘金尧仍不服，向原审法院提起行政诉讼。原审法院作出（2017）粤2071行初989号行政判决书，驳回刘金尧的诉讼请求。刘金尧不服，向广东省中山市中级人民法院提起上诉。2018年4月19日，广东省中山市中级人民法院作出（2018）粤20行终84号行政判决书，撤销（2017）粤2071行初989号行政判决、撤销原市卫计局于2017年5月17日作出的中卫监罚字[2016]008A号行政处罚决定书、撤销省卫计委于2017年8月14日作出的粤卫行复[2017]51号行政复议决定书、原市卫计局于法定期限内重新对“出借《医疗机构执业许可证》的行为和违法开展健康体检行为”作出处罚。原市卫计局经重新调查，于2018年8月10日对南朗镇众康门诊部作出中卫医罚告[2018]16号行政处罚事先告知书，告知南朗镇众康门诊部拟对其作出处罚的事实、理由、依据及其享有的陈述、申辩和要求举行听证的权利。2018年8月13日，南朗镇众康门诊部向原市卫计局提出听证申请，后撤回听证申请。2018年9月12日，原市卫计局作出中卫医罚[2018]16号行政处罚决定书，认为南朗镇众康门诊部在2014年7月1日至2015年11月5日期间以营利为目的将《医疗机构执业许可证》出借给唐某，非法所得360000元；南朗镇众康门诊部自2009年9月1日到2014年6月30日、2014年12月16日到2015年11月5日期间未经许可擅自对建纶电器工业（中山）有限公司等企业的员工开展健康体检，累计收入为11775元。南朗镇众康门诊部的行为违反了《医疗机构管理条例》第二十三条第一款、《健康体检管理暂行规定》第五条的规定，原市卫计局依据《医疗机构管理条例》第四十六条、第四十七条、《医疗机构管理条例实施细则》第七十九条第（二）项、第八十条第二款第（一）项、《健康体检管理暂行规定》第二十九条第二款的规定，按照《中山市卫生和计划生育局行政处罚自由裁量权细化标准》第五条、第六条的规定，决定对南朗镇众康门诊部作出以下处罚：1.对以营利为目的出借《医疗机构执业许可证》的行为，予以没收非法所得360000元，处以5000元罚款，吊销《医疗机构执业许可证》；2.对未经许可擅自开展健康体检的行为，处以3000元罚款，吊销《医疗机构执业许可证》。两项合计没收非法所得360000元，并处以8000元罚款，共计罚没款368000元，并吊销《医疗机构执业许可证》。原市卫计局于2018年9月14日将前述行政处罚决定书送达给刘金尧。刘金尧不服，向原审法院提起本案诉讼，请求：1.撤销市卫健局于2018年9月14日作出的中卫医罚[2018]16号行政处罚决定书；2.诉讼费用由市卫健局承担。原审法院另查明：字号为南朗镇众康门诊部的工商个体户经营者为刘金尧。注册号为442000600858616，工商营业执照发证日期为2012年8月27日。《医疗机构执业许可证》有效期自2014年11月11日至2019年11月11日，法定代表人和主要负责人为刘金尧。原审法院又查明：《个体户机读档案登记资料》显示，南朗镇众康门诊部因经营不善，于2016年7月18日注销。原审法院再查明：根据中山发[2019]1号文件，中山市于2019年1月进行机构改革，组建市卫健局,行使原市卫计局职权，且不再保留原卫计局。原审法院认为：本案为卫健行政处罚纠纷。本案中，刘金尧对原市卫计局作出涉案行政处罚决定的事实依据、法律依据、职权和程序均没有异议。争议焦点在于原市卫计局对众康门诊部的处罚是否已超过行政处罚时效。关于刘金尧提出原市卫计局对众康门诊部2009年“未经许可开展健康体检”的行为进行处罚已过处罚时限的主张。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”的规定，本案中，众康门诊部的经营者刘金尧以营利为目的将《医疗机构执业许可证》出借给唐某开展诊疗活动的违法行为从2014年7月1日持续到2015年11月5日，其行为自出借开始到举报被发现，处于连续状态。另，众康门诊部未经卫生健康行政部门许可擅自对建纶电器工业（中山）有限公司等企业的员工开展健康体检的违法行为从2009年9月1日持续到2014年6月30日，又从2014年12月16日持续到2015年11月5日，从行为终了之日起计算到案件受理之日（即2016年1月15日），未超过二年时效期限。故对刘金尧的上述主张，原审法院不予支持。综上所述，刘金尧要求撤销市卫健局于2018年9月14日作出的中卫医罚[2018]16号行政处罚决定的诉讼请求，理据不充分，原审法院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回刘金尧的诉讼请求。案件受理费50元，由刘金尧负担。上诉人刘金尧不服上述判决，向本院上诉称：一、原审法院查明事实不清楚；二、原市卫计局认定众康门诊部未经许可开展健康体检从2009年到2014年处于连续或继续状态，只有一份证人彭某的询问笔录，是孤证；三、原市卫计局没有证据证明众康门诊部“未经许可开展健康体检”的违法行为存在从2009年到2014年处于连续或继续状态，原市卫计局对众康门诊部2009年的违法行为进行处罚依据超过处罚时限，请求二审人民法院：1.撤销（2019）粤2071行初565号行政判决书；2.依法改判撤销原市卫计局于2018年9月14日作出的中卫医罚[2018]16号行政处罚决定书；3.诉讼费由市卫健局负担。被上诉人市卫健局辩称：一、原市卫计局依据《健康体检管理暂行规定》对上诉人进行处罚，2009年《健康体检管理暂行规定》生效；二、原市卫计局经过调查有充分的证据证明众康门诊部在2009年9月1日至2014年6月30日，2014年12月16日至2015月11月5日在未取得许可的情况下进行体检；三、原市卫计局对众康门诊部的违法行为作出的处罚事实清楚，程序正当，处罚合理，请求依法维持原审判决。本院经审理查明，原审法院查明部分事实不清，本院不予确认。本院另查明：字号为“南朗镇众康门诊部”的工商个体户，经营者为刘金尧，注册号为442000600858616，工商营业执照记载的成立日期为2008年9月9日。2016年7月8日，南朗镇众康门诊部注销了工商登记。核准登记名称为“众康门诊部”的医疗机构，于2004年11月15日申请办理医疗机构执业许可，2004年11月24日注册成立。2014年11月11日，众康门诊部办理了变更医疗机构执业许可，变更后的《医疗机构执业许可证》记载：1.机构名称：众康门诊部；2.法定代表人刘金尧；3.主要负责人刘金尧；4.该医疗机构经核准登记，准予执业；5.有效期限自2014年11月11日至2019年11月11日；6.登记号76934401344200017D1102。众康门诊部《医疗机构执业许可证》，未有允许开展健康体检备注。2019年1月，中山市人民政府进行机构改革，按照中山发[2019]1号文件，新组建市卫健局,行使原市卫计局职权，原市卫计局不再保留。本院再查明：中山市中级人民法院作出的（2018）粤20行终84号行政判决已生效，该生效判决有如下查明内容：(1).2014年7月1日至2015年11月5日期间，众康门诊部主要负责人刘金尧以营利为目的，将《医疗机构执业许可证》出借给唐某，非法所得360000元。众康门诊部自2009年9月1日到2014年6月30日、2014年12月16日到2015年11月5日期间，未经卫生计生行政部门许可擅自对建纶电器工业（中山）有限公司等企业的员工开展健康体检，累计收入为11775元；(2).2016年7月8日，原市卫计局作出中卫监告字[2016]008号《行政处罚事先告知书》，告知南朗镇众康门诊部拟作出的处罚及陈述、申辩和听证的权利。刘金尧于2016年7月11日签收，逾期未提出陈述、申辩，也没有要求听证;(3).2016年7月19日，原市卫计局作出中卫监罚字[2016]008号《行政处罚决定书》，决定：1.对南朗镇众康门诊部以营利为目的出借《医疗机构执业许可证》的行为，予以没收非法所得360000元，处以5000元罚款，吊销《医疗机构执业许可证》；2.对南朗镇众康门诊部对擅自开展健康体检的行为，处以3000元罚款，吊销《医疗机构执业许可证》，两项合计没收非法所得360000元，并处罚款8000元，合计罚没款368000元;（4）.2017年3月29日，原市卫计局经查发现，南朗镇众康门诊部已于2016年7月18日注销。遂于2017年5月10日作出撤销行政处罚决定告知书，告知刘金尧，因中山市南朗镇众康门诊部的《个体工商户营业执照》已于2016年7月18日被注销，致使南朗镇众康门诊部的主体资格在中卫监罚字[2016]008号《行政处罚决定书》作出前已灭失，故依法撤销中卫监罚字[2016]008号《行政处罚决定书》；（5）.2017年5月17日，该局作出中卫监罚字[2016]008A号《行政处罚决定书》，决定对刘金尧处以没收非法所得360000元，并处8000元罚款，合计罚没款368000元;(6).刘金尧不服，向省卫计委申请行政复议。省卫计委受理后，经复议，于2017年8月14日作出粤卫行复[2017]51号行政复议决定，决定维持原市卫计局作出的中卫监罚字[2016]008A号《行政处罚决定书》；(7).刘金尧仍不服，诉至原审法院，请求：1.撤销原市卫计局于2017年5月17日作出的中卫监罚字[2016]008A号《行政处罚决定书》以及省卫计委于2017年8月14日作出的粤卫行复[2017]51号《行政复议决定书》；2.诉讼费用由市卫计局、省卫计委承担。原审法院经审理作出（2017）粤2071行初989号行政判决，驳回了刘金尧的全部诉讼请求；（8）.刘金尧仍不服，向本院提出上诉，即本院（2018）粤20行终84号行政案件。本院再查明：本院（2018）粤20行终84号行政判决认为：“医疗是对人身健康提供服务，关系救死扶伤、防疫防治公共利益的特定行业。特别是在重大灾害、事故、疫情等涉及公共利益的医疗活动中，不论所有制形式，医疗机构及其卫生技术人员均有服从卫计行政部门调遣、执行政府指令性任务的绝对义务,不经“核准”其主体并不能自行随意消亡，不能允许医疗机构通过自行注销的形式逃避法定特殊义务。医疗机构并非按照“登记主义”设置的组织，而是按照《中华人民共和国行政许可法》第十二条：“下列事项可以设定行政许可：……（五）企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项”之规定，按照“行政许可主义”设置的组织，其结束经营，应按照《医疗机构管理条例》第二十一条：“…必须向原登记机关办理注销登记。经登记机关核准后…”之规定，取得原登记机关核准”，（2018）粤20行终84号行政判决认定：“市卫计局在中卫监罚字[2016]008A号行政处罚决定书中以“南朗镇众康门诊部的《个体商户营业执照》已被注销，致使该门诊部主体资格已灭失”为由。不再对医疗机构众康门诊部处理吊销《医疗机构执业许可证》的行政处罚，属于法律适用不当，由此直接对刘金尧个人而非众康门诊部处以没收非法所得及罚款的行政处罚，处罚对象错误，该处罚决定应予撤销”。（2018）粤20行终84号行政判决书判决：一、撤销广东省中山市第一人民法院（2017）粤2071行初989号行政判决；二、撤销市卫计局于2017年5月17日作出的《行政处罚决定书》（中卫监罚字[2016]008A号）；三、撤销省卫计委于2017年8月14日作出的《行政复议决定书》（粤卫行复[2017]51号）；四、市卫计局于法定期限内重新对“出借《医疗机构执业许可证》的行为和违法开展健康体检行为”作出处罚。本院另查明：原市卫计局经重新调查，于2018年8月10日对众康门诊部作出中卫医罚告[2018]16号行政处罚事先告知书，告知众康门诊部拟对其作出处罚的事实、理由、依据及其享有的陈述、申辩和要求举行听证的权利。2018年8月13日，众康门诊部向原市卫计局提出听证申请，后撤回听证申请。2018年9月12日，原市卫计局作出中卫医罚[2018]16号行政处罚决定书，认为众康门诊部在2014年7月1日至2015年11月5日期间以营利为目的将《医疗机构执业许可证》出借给唐某，非法所得360000元；众康门诊部自2009年9月1日到2014年6月30日、2014年12月16日到2015年11月5日期间未经许可擅自对建纶电器工业（中山）有限公司等企业的员工开展健康体检，累计收入为11775元。南朗镇众康门诊部的行为违反了《医疗机构管理条例》第二十三条第一款、《健康体检管理暂行规定》第五条的规定，原市卫计局依据《医疗机构管理条例》第四十六条、第四十七条、《医疗机构管理条例实施细则》第七十九条第（二）项、第八十条第二款第（一）项、《健康体检管理暂行规定》第二十九条第二款的规定，按照《中山市卫生和计划生育局行政处罚自由裁量权细化标准》第五条、第六条的规定，决定对众康门诊部作出以下处罚：1.对以营利为目的出借《医疗机构执业许可证》的行为，予以没收非法所得360000元，处以5000元罚款，吊销《医疗机构执业许可证》；2.对未经许可擅自开展健康体检的行为，处以3000元罚款，吊销《医疗机构执业许可证》。两项合计没收非法所得360000元，并处以8000元罚款，共计罚没款368000元，并吊销《医疗机构执业许可证》。原市卫计局于2018年9月14日将前述行政处罚决定书送达给刘金尧。刘金尧不服，向原审法院提起行政诉讼，请求：1.撤销市卫健局于2018年9月14日作出的中卫医罚[2018]16号行政处罚决定书；2.诉讼费用由市卫健局承担。本院再查明：2016年1月20日，原市卫计局对刘金尧进行了调查，并制作了询问笔录，该笔录记载：刘金尧陈述：众康门诊部自开业以来还为一些工厂的工人进行一般性的健康体检，包括入职前或在职期间的一般性健康体检，例如为建纶电器工业（中山）有限公司工人开展的一般性健康体检…众康门诊部自开业以来一直都有开展一般性健康体检，直至2015年11月份才停止。2016年1月18日，原市卫计局对众康门诊部进行了现场检查，并拍摄了照片，相关照片显示：众康门诊部设有体检中心，并贴有体检流程表。2016年1月16日，原市卫计局对众康门诊部员工何某（办公室主任）进行了调查询问，并制作了调查询问笔录，该笔录记载：1.我（何某）自2005年12月众康门诊部工作至今；2.众康门诊部自开业以来一直都有为外面的一些工厂的工人做入职前的一般性健康体检，直到2015年10月份才停止…,以前众康门诊部的体检X光车也曾有开到工厂为工人开展X光胸透检查，但近两三年因车辆残旧就再也没有开下去工厂检查了。原市卫计局在调查期间，还收集了多份盖有“众康门诊部体检专用章”的体格检查表，其中姓名为“杨某”的体格检查表显示：出具体检结论的时间为2014年12月17日。2014年众康门诊部账本支出项中有：体检厂家返点项支出。2016年1月4日，中共中山市纪律监察委员会收到唐某举报众康门诊部未经许可违法开展健康体检的举报材料。本院认为：本案为卫健行政处罚纠纷。众康门诊部作为医疗机构，被原市卫计局处以吊销《医疗机构执业许可证》的行政处罚，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十六条:“…非国有企业被行政机关注销、撤销、合并、强令兼并、出售、分立或者改变企业隶属关系的，该企业或者其法定代表人可以提起诉讼”之规定，刘金尧作为众康门诊部法定代表人有权提起本案诉讼。本案的争议焦点为：原市卫计局对众康门诊部2009年“未经许可开展健康体检”的行为进行处罚是否已过处罚时限。对于上述争议焦点，本院认为，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”之规定，“连续”状态是指违法行为人连续实施同一种违法行为，基于同一个违法故意，连续实施了数个独立的行政违法行为，这些违法行为触犯的是同一个行政处罚法的禁止性法律规范。由于违法行为人多次实施多个独立的行政违法行为，多次违法行为之间即处于“连续”状态，对于这种违法行为追诉时效的计算，应从其最后一个违法行为实施完毕时计算。具体到本案，刘金尧、何某等人的笔录、众康门诊部账本、体格检查表等证据相互印证，众康门诊部自2009年9月1日起，多次未经许可违法开展健康体检至2015年11月，从众康门诊部违法开展健康体检行为终了之日2015年11月起计算处罚期限至唐某2016年1月4日向监察机关举报之日，显然未超出2年的处罚期限。众康门诊部主张“2009年的违法行为已超过处罚期限”，没有法律依据，本院不予采纳。原市卫计局在查明“众康门诊部在2014年7月1日至2015年11月5日期间以营利为目的将《医疗机构执业许可证》出借给唐某，非法所得360000元；众康门诊部自2009年9月1日到2014年6月30日、2014年12月16日到2015年11月5日期间未经许可擅自对建纶电器工业（中山）有限公司等企业的员工开展健康体检，累计收入为11775元”事实的基础上，对众康门诊部作出涉案的中卫医罚[2018]16号行政处罚决定，程序合法，适用法律正确，符合法律规定。原审法院判决驳回刘金尧的诉讼请求，虽然查明事实不清，但处理结果正确，本院依法予以维持。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：
法律有边界，法内皆自由
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